最高法判例：对征收范围内未登记建筑作出的认定意见是否可诉、是否立案及如何审理

来源：鲁法行谈

☑ 裁判要点

☑ 裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2023）最高法行再16号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王某琼，女，1958年4月26日出生，汉族，住湖北省宜昌市。

委托诉讼代理人：冯雷，湖北瀛沧律师事务所律师。

委托诉讼代理人：熊万**，湖北瀛沧律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省宜昌市伍家岗区人民政府。住所地：湖北省宜昌市伍家岗区。

法定代表人：谭某军。

委托诉讼代理人：刘继炎，湖北诚业律师事务所律师。

再审申请人王某琼因诉被申请人湖北省宜昌市伍家岗区人民政府（以下简称伍家岗区政府）未登记房屋认定一案，不服湖北省高级人民法院（2022）鄂行终409号行政裁定，向本院申请再审。本院于2023年7月11日作出（2023）最高法行申55号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭进行了审理,现已审理终结。

王某琼申请再审称，1.伍家岗区政府对王某琼案涉房屋不予认定为合法建筑（房屋）的行政行为，不是因征收而实施的过程性行为，而是对房屋性质（是否合法）作出认定的终局性行为，对王某琼的权利义务造成实质影响。一、二审裁定适用法律错误。2.伍家岗区政府对王某琼案涉建筑（房屋）不予认定为合法建筑（房屋）依据错误，适用法律不当，认定行为明显不当。王某琼案涉建筑（房屋）（原规划为“连廊新建及门面改造”）已经取得建设工程规划许可及施工许可，应依法认定为合法建筑。3.因伍家岗区政府对王某琼案涉建筑（房屋）不予认定为合法建筑（房屋），导致宜昌市伍家岗区住房保障服务中心（以下简称伍家岗区住保中心）在未予补偿的情况下直接将王某琼案涉房屋强制拆除，直接损害了王某琼的合法权益。故请求裁定将本案发回重审，或者实质化解行政争议。

伍家岗区政府辩称，1.伍家岗区政府征收王某琼案涉未登记房屋合法。2.伍家岗区政府对案涉未登记房屋作出认定意见，属于因征收补偿实施的过程性行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。3.伍家岗区政府作出的《关于未登记建筑（房屋）的认定意见》（以下简称《认定意见》）合法有效，结论正确。4.王某琼的再审请求及事实理由均不成立，应予驳回。故请求本院依法裁判。

湖北省宜昌市中级人民法院一审查明：因实施宜昌市伍家岗区**区改造项目建设，伍家岗区政府于2017年11月13日作出宜伍征决字〔2017〕10号《房屋征收决定书》，决定征收沿江大道、夷陵大道、胜利二路的部分房屋，征收部门为伍家岗区房屋征收与补偿办公室。同日，伍家岗区政府在房屋征收范围内将《房屋征收决定书》及附件《房屋征收范围图》《伍家岗区**区改造项目房屋征收补偿方案》予以公告。宜昌市伍家岗区**道**号的房屋在征收范围内。

2015年，王某琼因诉唐万定、宜昌某某实业有限责任公司（以下简称某某公司）民间借贷纠纷一案，湖北省宜昌市伍家岗区人民法院于2015年5月10日作出（2015）鄂伍家岗民初字第00689号《民事调解书》，内容为：唐万定、某某公司于2015年5月15日前向王某琼支付借款本金880000元、利息58666元，共计938666元。因唐万定、某某公司未能履行《民事调解书》确定的义务，王某琼申请强制执行。在执行过程中，王某琼与唐万定、某某公司自愿达成和解协议，确定债务938666元，并同意由某某公司以其位于宜昌市伍家岗区**路**号**房及相应的土地使用权作价600000元，抵偿给王某琼，不足以清偿部分的债务338666元，由人民法院继续执行。湖北省宜昌市伍家岗区人民法院根据前述和解协议，于2015年8月31日作出（2015）鄂伍家岗执字第00251-1号《执行裁定书》，裁定：一、将位于宜昌市伍家岗区**路**号**房〔面积119.68平方米，土地使用证号为宜市国用（2005）第1**2号，土地性质为国有划拨用地〕作价600000元，交付给申请执行人王某琼抵偿债务600000元，不足以清偿部分的债务338666元，由人民法院继续执行。自该裁定送达之日起，申请执行人王某琼对该门面享有占有、使用、收益权。二、申请执行人王某琼在该不动产符合办理产权登记条件时可持该裁定到有关机构办理相关产权登记手续。

某某科技有限公司测绘，王某琼位于宜昌市伍家岗区**道**号房屋的面积为167.91平方米。

2021年6月2日，伍家岗区政府召开办公会，宜昌市自然资源和规划局伍家岗区分局、伍家岗区城市管理执法局、伍家岗区住房和城乡建设局、伍家岗区住保中心、大公桥街道办事处及税务、市场监管、评估机构等参加会议，专题研究九码头棚改项目等国有土地上房屋征收未登记建筑（房屋）及改变房屋规划用途的拟认定问题，会议对所涉未登记建筑及改变房屋规划用途的情况进行了核实，形成拟认定意见。其中，对于九码头棚改项目某某公司未登记建筑（房屋）拟认定问题形成如下意见：伍家岗区**区改造项目范围内某某公司Ａ区、Ｂ区、Ｃ区房屋，经测量，未登记建筑（房屋）面积分别为167.91平方米、271.86平方米、350平方米。针对以上789.77平方米未登记建筑（房屋），某某公司未能按照宜府办发〔2015〕42号文件《宜昌市城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》第五条，提供关于1984年前建造未登记房屋的证明材料，同时被征收人未能按照《宜昌市城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》第六条，提供土地权属证明或者建设用地批准文件、建设许可文件、乡（镇）人民政府、街道办事处建房批准文件或者其他有关主管部门的建房批准文件中的任一材料，亦未能按照《宜昌市城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》第七条，同时提供建设用地规划许可证、建设工程规划许可证（永久）、建设工程施工许可文件。故上述未登记房屋不符合认定为合法建筑（房屋）的条件，不予认定为合法建筑（房屋）。伍家岗区政府对此次专题会议内容形成了《伍家岗区国有土地上房屋征收未登记建筑以及改变房屋规划用途拟认定专题会会议纪要》。

2021年6月5日，伍家岗区政府将《伍家岗区国有土地上房屋征收未登记建筑以及改变房屋规划用途拟认定专题会会议纪要》予以张贴、公告。2021年7月19日，房屋征收部门将该专题会议纪要送达王某琼。王某琼对拟认定意见提出异议。伍家岗区政府认为王某琼提出的异议不能成立，于2021年9月15日作出《认定意见》，内容为：依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《宜昌市城区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定办法》规定，经过调查、核实及拟认定意见公示程序，被征收人王某琼位于**道**号的房屋（原某某公司Ａ区）在伍家岗区**区改造项目房屋征收范围内，未登记建筑面积为167.91平方米，该处未登记建筑（房屋）不符合认定为合法建筑（房屋）的条件，不予认定为合法建筑（房屋）。

2021年9月16日，伍家岗区政府将《认定意见》送达王某琼。王某琼认为伍家岗区政府作出的该认定意见违法，提起本案诉讼，请求确认伍家岗区政府于2021年9月15日作出的《认定意见》违法，并予以撤销；确认王某琼位于宜昌市**道**号未登记建筑面积为167.91平方米的房屋为合法建筑物；由伍家岗区政府承担本案诉讼费。

湖北省宜昌市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，伍家岗区政府对王某琼未登记建筑进行的调查、认定行为，其目的是查清征收范围内的房屋情况。即使该调查认定涉及补偿，也仅是对后续评估机构依法作出评估报告，及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，且不对被征收人的权益产生终局性影响，属于因征收而实施的过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。故对王某琼的起诉应裁定驳回。王某琼在庭审结束后，向该院申请开具调查令，以调取闵泽兵、胡金光、陶若海、李巧玲、某某公司与伍家岗区住保中心签订的房屋征收补偿协议。因该申请事项与本案所诉并无关联性，且本案应裁定驳回王某琼的起诉，故不予准许。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项之规定，作出（2021）鄂05行初161号行政裁定：驳回王某琼的起诉。

王某琼不服，提起上诉。

湖北省高级人民法院二审对湖北省宜昌市中级人民法院一审查明的事实予以确认。

湖北省高级人民法院二审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”在国有土地上房屋征收过程中，有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，仅是为嗣后评估机构依法作出评估报告，及市、县级人民政府依法决定补偿作出准备、创造条件，其本身并不对征收补偿法律关系产生终局性影响，不在行政机关与被征收人之间直接设定行政法上的权利义务关系，因而不属于行政诉讼的受案范围。本案中，伍家岗区政府对王某琼未登记建筑进行的调查、认定行为，并不对王某琼的征收补偿权益产生终局性影响，属于政府因征收而实施的过程性行为，不属于行政诉讼的受案范围。若王某琼对伍家岗区政府后续的征收补偿行为不服，可依法主张权利。一审法院裁定驳回王某琼的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项的规定。王某琼的上诉理由不能成立，其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2022）鄂行终409号行政裁定：驳回上诉，维持一审裁定。

在本院再审程序中，再审申请人王某琼、被申请人伍家岗区政府对一、二审法院查明的事实没有提出异议。对一、二审法院查明的事实，本院经审理予以确认。

本院再审另查明：王某琼于2022年7月4日向湖北省宜昌市伍家岗区人民法院提起行政诉讼，请求确认伍家岗区住保中心在未与其签订拆迁补偿协议的情况下拆除其位于宜昌市伍家岗区**路**号建筑面积为167.91平方米（实测面积）房屋的行为违法。该院判决确认伍家岗区住保中心强制拆除位于宜昌市伍家岗区**道**号王某琼房屋的行为违法。该事实有湖北省宜昌市伍家岗区人民法院（2022）鄂0503行初40号行政判决在卷佐证。

本院再审认为，再审申请人王某琼系对被申请人伍家岗区政府于2021年9月15日作出的《认定意见》提起本案诉讼，请求确认违法并予撤销，及确认其案涉房屋为合法建筑。一、二审法院均认定该意见构成《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六项规定的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”之情形，以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回其起诉及上诉。王某琼向本院申请再审，主张该意见系伍家岗区政府对案涉房屋性质是否合法作出的终局性认定，对其权利义务造成实质影响，一、二审裁定适用法律错误；伍家岗区政府则辩称该意见系伍家岗区政府因征收补偿实施的过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，一、二审裁定适用法律准确。故该认定意见是否属于行政诉讼受案范围构成本案的核心争议。

关于行政诉讼的受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”、第二款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定，基本原则是公民、法人或者其他组织对侵犯其合法权益的行政行为，均可依法提起行政诉讼。该法第十二条第一款通过十二项列举的方式对行政诉讼受案范围作出细化，并在该条第二款补充规定“人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条除了在第一款重申《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款的规定外，还在第二款通过十项列举的方式对不属于行政诉讼受案范围的行为作出消极性的例示。分析这些条款的规定，判断行政机关作出的某个行为是否具备可诉性,根本上取决于该行为是否对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权等合法权益产生实际影响。对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的，构成可诉的行政行为。相反，对公民、法人或者其他组织的合法权益不产生实际影响的，则为不可诉的行为。对于伍家岗区政府就王某琼案涉房屋作出的《认定意见》是否属于行政诉讼受案范围的问题，应该以该标准为据进行分析。

在行政行为属性上，市、县级人民政府对征收范围内未登记建筑作出的认定意见属于行政机关作出的行政确认行为，即依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……”之规定赋予的行政职权，对未登记建筑的坐落、面积、用途、权属、土地状况、建设年代等有关情况进行核查认定。行政确认服务于特定的行政管理目标，属于一种相对独立的行政行为种类。一般而言，行政确认只是对既存事实进行法律事实性的确认，不直接形成或者处分相对人的权利义务。尽管如此，由于被征收人就未登记建筑能否获得补偿、获得何种标准的补偿，依赖于市、县级人民政府作出的认定，故这种行政确认直接影响被征收人获得行政补偿的法律地位。这就对被征收人的合法权益产生了实际影响。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款在对市、县级人民政府“应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”作出规定之后，紧随其后规定：“对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”该规定充分表明了市、县级人民政府作出的这种行政确认对被征收人获得行政补偿的合法权益的影响程度。

市、县级人民政府作出的这种行政确认还直接决定了房地产价格评估机构如何对未登记建筑价值进行评估，是房地产价格评估机构对被征收房屋价值进行评估的根本基础，房地产价格评估机构须遵照执行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“……被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第二款规定：“房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况……”；该条第三款规定：“……对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”依照这些规定，对于未登记建筑的价值，房地产价格评估机构只能依据市、县级人民政府作出的认定意见进行价值评估，无权自行对未登记建筑作出认定处理。即使被征收人对价值评估有异议，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”的规定申请复核评估或者申请鉴定，也难以在相关异议程序中有效质疑市、县级人民政府就未登记建筑作出的认定意见。

基于市、县级人民政府对未登记建筑作出的认定意见所具有的行政确认性质，及市、县级人民政府作出认定意见和市、县级人民政府对被征收人履行征收补偿职责之间的先后逻辑关联，认定意见尽管属于一种相对独立的行政行为，但其具有一定的过程性、辅助性，其法律效果可被其后终局性影响被征收人权利义务的行政补偿行为所吸收。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款第一项“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿”、第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定，就未登记建筑而言，其价值补偿依据是房地产价格评估机构按照市、县级人民政府作出的认定意见进行的价格评估。房地产价格评估机构确定的未登记建筑的价值是房屋征收部门和被征收人订立补偿协议的基础，也是市、县级人民政府作出补偿决定的基本前提。若被征收人认可认定意见，其后和房屋征收部门就未登记建筑的补偿订立补偿协议，则认定意见对被征收人合法权益的影响就被吸收入所订立的补偿协议中。若市、县级人民政府随后作出补偿决定，由于补偿决定的作出主体和认定意见的作出主体一致，且认定意见是作出补偿决定的事实基础，则认定意见的法律效果客观上已被吸收入后续的补偿决定中，其对被征收人获得行政补偿的合法权益产生的实际影响已融入补偿决定的法律效果，不再独立地对被征收人的合法权益产生实际影响。

对于被征收人不服市、县级人民政府就被征收范围内未登记建筑作出的认定意见提起的诉讼是否立案及如何审理，应当区分情况依法决定。若市、县级人民政府作出认定意见后又及时作出了补偿决定，被征收人均不服，决定通过诉讼方式寻求权利救济，则可仅就补偿决定提起诉讼。由于认定意见的法律效果已被市、县级人民政府其后作出的补偿决定所吸收，则人民法院通过对补偿决定的审理和裁判，便可一次性彻底解决补偿争议，减轻当事人讼累，避免程序空转，实现诉讼经济和纠纷解决的实效。无论是在就补偿决定提起诉讼之前、之中，还是之后，被征收人均没有必要对认定意见提起诉讼。正是由于缺乏权利保护的必要性，被征收人依法可对市、县级人民政府作出的补偿决定提起诉讼的，人民法院对其就认定意见提起的诉讼可不予立案。若市、县级人民政府对未登记建筑作出认定意见后，被征收人与房屋征收部门达不成补偿协议，市、县级人民政府也未及时作出补偿决定，被征收人难以通过其他法定途径解决争议，则认定意见就保持了对被征收人获得行政补偿的合法权益产生的实际影响，具备了独立的可诉性。被征收人对认定意见单独提起诉讼的，人民法院应予立案。如此启动诉讼程序，就保证了救济被征收人合法权益的实效性，也有助于督促市、县级人民政府及时作出补偿决定，还有益于在行政赔偿等其他法定救济途径中依法确定未登记建筑的价值。对于市、县级人民政府在人民法院对被征收人就认定意见提起的诉讼的审理过程中作出补偿决定的情况，由于补偿决定是终局性影响被征收人权利义务的行政行为，被征收人可依法对补偿决定另行提起诉讼，故不宜否定被征收人的诉权，但同时也不宜以其后出现的补偿决定而否定被征收人已在前案对认定意见提起诉讼的正当性。较为可取的做法是，就补偿决定提起的诉讼具备与就认定意见提起的诉讼合并审理条件的，宜将两案合并审理。这样既方便当事人诉讼，又能实现解决争议的集中高效。不具备合并审理条件的，应依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第六项“在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：……（六）案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的”之规定，对就补偿决定提起的诉讼予以中止，待就认定意见提起的诉讼审结形成生效裁判后再行恢复，以保障关联诉讼的前后承继性，避免矛盾裁判，维护裁判尺度的统一。

具体到本案，一、二审法院认为伍家岗区政府就王某琼案涉房屋作出的《认定意见》不对王某琼获得补偿的权益产生终局性影响，不符合本案实际。在向本院申请再审之前，王某琼与房屋征收部门未订立补偿协议，伍家岗区政府也未就王某琼案涉未登记建筑作出补偿决定。从本院于2023年12月26日组织询问的情况看，王某琼目前仍不认可伍家岗区政府作出的《认定意见》，至今仍未与房屋征收部门订立补偿协议，伍家岗区政府也仍未就王某琼案涉未登记建筑作出补偿决定。换言之，就王某琼案涉未登记房屋的价值补偿而言，至今没有后续的行政补偿行为作出。到目前为止，该认定意见客观上产生了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定的“不予补偿”的法律效果。再者，经本院查明，湖北省宜昌市伍家岗区人民法院已以（2022）鄂0503行初40号行政判决确认伍家岗区住保中心强制拆除王某琼案涉房屋的行为违法。通常情况下，按照行政诉讼与行政赔偿诉讼之间的衔接关系，王某琼可随后提起行政赔偿诉讼。在该行政赔偿诉讼中，王某琼请求赔偿案涉房屋价值，亦可达到权利救济的效果。但是，由于该案行政判决确认的是伍家岗区住保中心强制拆除王某琼案涉房屋的行为违法，由此形成的赔偿义务机关是伍家岗区住保中心，该中心为该行政赔偿诉讼的适格被告，伍家岗区政府并非赔偿义务机关，难以作为被告参加该行政赔偿诉讼，且伍家岗区政府作出的《认定意见》是一个具有法律效力的行政行为，在该行政赔偿诉讼中应当得到尊重，故该行政赔偿诉讼亦难以一并解决王某琼案涉未登记房屋的认定争议。因此，伍家岗区政府作出的《认定意见》在现阶段仍是独立存在的行政行为，保持了对王某琼就案涉房屋获得行政补偿或者行政赔偿的合法权益产生的实际影响，属于行政诉讼受案范围。一、二审裁定构成适用法律错误，依法应予纠正。

综上，基于本案现有证据，再审申请人王某琼对被申请人伍家岗区政府提起的本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，未显示存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定的消极情形。一、二审法院裁定驳回王某琼的起诉及上诉适用法律确有错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销湖北省高级人民法院（2022）鄂行终409号行政裁定；

二、撤销湖北省宜昌市中级人民法院（2021）鄂05行初161号行政裁定；

三、指令湖北省宜昌市中级人民法院继续审理。

审 判 员　李纬华

审 判 员　李小梅

二〇二四年二月二十三日

法官助理　章文英